政府和社会资本合作（PPP）新机制实施刚过两年，一些改革举措正在酝酿。
近日，国务院办公厅发布《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》（下称《措施》），其中第五条要求，规范实施政府和社会资本合作新机制，修订分类支持民营企业参与的特许经营项目清单，在特许经营方案、招标文件等材料中合理设置民间资本参与的要求和条件，严格特许经营方案审核，加强监督管理。
在11月11日国家发展改革委举办的专题新闻发布会上，国家发展改革委固定资产投资司副司长关鹏在解读《措施》时，将《措施》的13条具体举措归纳为扩大准入、打通堵点、强化保障三个方面，其中上述规范PPP新机制被归为扩大民间投资部分领域准入方面。
PPP专家、大岳咨询CEO姜卫东告诉第一财经，此举主要是进一步鼓励民营企业参与PPP新机制项目，对民营企业参与新机制项目清单根据情况分类调整，预计分类清单将在进入行业、股权等方面进一步支持民营企业，民营企业将获得更多机会参与新机制项目。同时，强化民营企业参与新机制项目的实际落实，在招标文件、实施方案等方面强化监管，防止对民营企业设置不合理或过度要求，形成隐形壁垒，从而避免支持民营企业参与PPP新机制政策在实际执行过程中变形。
PPP模式被认为有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。为了避免此前PPP模式“野蛮生长”，解决此前PPP发展中的突出问题，2023年11月国家发展改革委等发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》），推出了PPP新机制，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。
此前PPP项目中，不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与，这对民间投资形成一定程度的挤出效应。而新PPP机制一大特点正是优先选择民营企业参与。
上述《意见》制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（下称《支持民企项目清单》），市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。
比如，针对垃圾固废处理和垃圾焚烧发电、园区基础设施等九大类PPP项目，应由民营企业独资或者控股；对污水处理、城镇供水、供气、供热等13大类项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。
那么PPP新机制实施两年以来，民营企业参与PPP项目情况究竟如何？
明树数据副总经理洪志强告诉第一财经，全国政府和社会资本合作项目信息公开平台数据显示，截至目前，入库总计317个项目，其中已中标273个项目，民企参与109个项目，中标数量上民企参与占比39%。从投资规模上看，入库项目累计投资额约16524亿元，其中已中标累计投资额约为15445亿元，民企参与累计投资额约为5033亿元，投资额上民企参与占比约33%。
洪志强表示，上述《支持民企项目清单》中细分了30个行业领域，民企已参与其中近半的行业，其中参与数量前三的行业为公路水路港口行业45个、环保行业27个、市政基础行业17个；全部有民企参与的行业有仓储物流、卫生、体育行业。
“从数据来看，民营企业尚未全面参与这些支持行业。而上述《措施》明确提出修订分类支持民营企业参与的特许经营项目清单，建议后续结合特许经营项目中标民企参与情况，合理优化调整民企参与特许经营项目类型和占股要求。同时建议制定相应的指导措施，既能鼓励民营企业参与又能保障各类型企业平等参与机会。”洪志强说。
此前国家发展改革委投资司有关负责人公开表示，《意见》建立了清单动态调整机制，后续国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。
上述《措施》提出，对需报国家审批（核准）的具有一定收益的铁路、核电等重点领域项目，鼓励支持民间资本参与并明确持股比例等要求。对各地方规模较小、具有盈利空间的城市基础设施领域新建项目，鼓励民间资本参与建设运营。引导民间资本有序参与低空经济领域基础设施建设等。
洪志强建议，应将民企参与特许经营项目的“门槛降下来、路径明起来”。具体在特许经营方案、招标文件等材料中合理设置民间资本参与的要求和条件，严格特许经营方案审核，加强监督管理，从而进一步破除民企参与的隐性壁垒。
《措施》要求，严格落实招投标领域相关制度规定，坚决取消对民营企业单独设置不合理的要求。为此国家发展改革委指导督促各地抓紧制定招投标行政监督责任清单，保障民营企业有畅通的问题反映和解决渠道，并通过专业大模型对3.1万个招标项目开展招标文件智能检测，纠正违法设置资质、业绩条件等问题1.9万个。
为了提升民间资本参与PPP新机制项目积极性，目前新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，并明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。
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陈益刊
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